Linee guida sulla “nuova” conferenza di servizi in ambito di Valutazione di Impatto Ambientale (VIA) alla luce delle modifiche apportate dalla legge n. 122/2010
La Legge 30 luglio 2010 n. 122 (di conversione, con modificazioni, del Decreto Legge 31.05.2010 n.78), ha apportato alcune rilevanti modifiche in materia di Conferenza di Servizi, andando ad incidere su tutti gli ambiti delle autorizzazioni amministrative, compreso quello paesaggistico – ambientale, già particolarmente complesso e stratificato. I numerosi interventi legislativi in materia (a partire dalla Legge 241/1990 che ha introdotto l’Istituto) seppure mossi dall’intento di semplificare l’azione amministrativa, hanno reso invece l’opera dell’interprete ancora più complessa, in particolare con riferimento agli endoprocedimenti autorizzativi in materia paesaggistica, ambientale ed energetica, compresi all’interno delle valutazioni di impatto ambientale.
In effetti, il quadro complessivo in quest’ultimo campo è rappresentato, a tutt’oggi, da un insieme di disposizioni attuative che definiscono termini e procedimenti che si susseguono e sovrappongono senza che il soggetto proponente il progetto (avente, anche in via ipotetica, un impatto ambientale) possa percorrere con chiarezza l’intero iter e raggiungere un risultato in tempi certi e con costi preventivabili e sostenibili. Tale incertezza rappresenta un innegabile freno per imprenditori ed investitori, con conseguenze facilmente immaginabili per lo sviluppo e la modernizzazione del paese.
Lo scopo di questo intervento è proprio quello di fornire una interpretazione chiara e rigorosa circa le linee guida da seguire nell’ambito della Conferenza di Servizi alla luce della normativa introdotta dalla Legge 122/2010, tenuto conto delle circostanze che la ratio seguita dal legislatore è senza dubbio quella di garantire tempi certi e superare le reiterate situazioni di blocco decisionale da parte degli enti pubblici coinvolti e che tale ratio deve considerarsi cogente, anzitutto in procedimenti a struttura complessa quale quello di VIA.
Sappiamo bene come, infatti, in sede di VIA, se da una parte viene riconosciuta al proponente la possibilità di ottenere le necessarie informazioni al fine di poter elaborare e presentare un progetto definitivo che possa ottenere, con un largo margine di possibilità, i necessari atti di consenso, dall’altra lo stesso preponente è costretto a fronteggiare una serie continua di termini che si sostanziano in altrettanti passaggi procedimentali.
In tale sistema si inserisce la nuova formulazione dell’art. 14 Legge 241/1990 così come da ultimo modificato ed integrato dalla Legge 122/2010. Esso prevede, in linea di principio, che la Conferenza di servizi debba sempre essere indetta qualora l’amministrazione procedente debba acquisire intese, concerti, assensi, nulla osta o comunque “determinazioni” di altre amministrazioni pubbliche e non li ottenga. La Conferenza deve essere indetta dall’amministrazione competente entro 30 giorni dalla ricezione della relativa richiesta.
In particolare, nell’ambito del procedimento di VIA, una volta sottoposto il progetto preliminare e lo studio preliminare di impatto ambientale alla verifica di assoggettabilità, avere espletato le eventuali consultazioni con l’autorità competente ed avere ottenuto un risultato positivo della verifica (cioè la conferma che il progetto potrebbe avere impatti significativi sull’ambiente), l’interessato, in caso di progetti di particolare complessità e di insediamenti produttivi di servizi e di beni,ha la facoltà di convocare,con motivata richiesta, la Conferenza di Servizi.
Tale richiesta di convocazione può avvenire anche in assenza di un progetto preliminare purché sia adeguatamente motivata e documentata mediante il supporto di uno Studio di fattibilità (prima della presentazione della istanza o di un progetto definitivi). Ciò sempre al fine di esaminare quali siano le condizioni per ottenere i necessari nulla – osta, pareri e atti di consenso da parte dell’autorità competente (in questo caso, la Conferenza di servizi si pronuncia entro 30 giorni dalla data della richiesta).
Nell’ambito della Conferenza, l’autorità competente alla VIA si esprime sulle condizioni per l’elaborazione del progetto e dello studio di impatto ambientale. In tale fase (che costituisce appunto parte integrante della procedura di valutazione di impatto ambientale) la suddetta autorità valuta le varie opzioni, compresa l’alternativa zero. In particolare, sulla base della documentazione fornita, viene verificata l’esistenza di eventuali elementi di incompatibilità che risultano di impedimento all’approvazione del progetto e, nel caso in cui tali elementi non sussistano, vengono indicate le condizioni per ottenere, una volta presentato il progetto definitivo, i necessari atti di assenso.
La Conferenza si esprime allo stato degli atti a sua disposizione e le indicazioni fornite in tale sede non possono subire variazioni. Esse possono essere motivatamente modificate, oppure integrate, solamente in caso di significativi elementi emersi nelle fasi successive del procedimento anche a seguito delle osservazioni dei privati sul progetto definitivo. Seppure quest’ultima prescrizione possa dare luogo a diverse interpretazioni, in particolare sul significato del termine“significativi elementi”, l’impianto complessivo della norma è chiaro e conferma la volontà del legislatore di riconoscere alla Conferenza un ruolo centrale e risolutivo nell’ambito dell’iter autorizzativo amministrativo, che assume particolare rilevanza proprio con riferimento al procedimento di VIA.
La prima riunione della Conferenza in questione deve essere convocata entro 15 giorni dalla sua indizione oppure, in caso di particolare complessità dell’istruttoria, entro un massimo di 30 giorni.La convocazione della prima riunione della Conferenza deve essere comunicata alle amministrazioni interessate almeno cinque giorni prima della relativa data. Nella prima riunione le amministrazioni che vi partecipano decidono il termine per l’adozione della decisione conclusiva. I lavori della conferenza di servizi non possono comunque superare i 90 giorni. Tale termine è perentorio, salvo il caso in cui l’intervento oggetto della conferenza di servizi sia stato sottoposto positivamente alla valutazione ambientale strategica (VAS) nei casi in cui sia richiesta la VIA. In tal caso il citato termine di 90 giorni resta sospeso, per un massimo di 90 giorni, fino all’acquisizione della pronuncia sulla compatibilità ambientale (art. 14 ter, comma 4, della legge 241/1990 come novellato dalla L.122/2010).
All’esito dei lavori della Conferenza, o nel caso in cui i termini sopra menzionati di conclusione dei lavori decorrano inutilmente, l’autorità procedente provvede nel seguente modo: in caso di Via statale può adire direttamente il Consiglio dei Ministri ai sensi dell’art. 26 numero 2, del d.lgs. 152/2006; in tutti gli altri casi, la medesima adotta la determinazione motivata di conclusione del procedimento, che sostituisce, a tutti gli effetti, ogni autorizzazione, concessione, nulla osta o atto di assenso comunque denominato di competenza delle amministrazioni partecipanti, o comunque invitate a partecipare a detta Conferenza e risultate assenti (art. 14 ter, comma 6 bis, della legge 241/1990 come modificata dalla legge 122/2010).
Con riferimento a quest’ultima ipotesi, occorre peraltro precisare che la mancata partecipazione alla Conferenza di servizi, ovvero la ritardata o mancata adozione della determinazione motivata di conclusione del procedimento, sono valutate ai fini della responsabilità dirigenziale o disciplinare ed amministrativa, nonché ai fini dell’attribuzione della retribuzione di risultato. Fermo restando, ovviamente l’onere del privato di dimostrare il danno derivante dalla mancata osservanza del termine di conclusione del procedimento, ai sensi degli articoli 2 e 2bis L.241/1990.
Il provvedimento finale relativo ad opere sottoposte a VIA è pubblicato, a cura del proponente, con allegato l’estratto della predetta VIA, nella Gazzetta Ufficiale o nel Bollettino regionale in caso di VIA regionale e in un quotidiano a diffusione nazionale. Dalla data della pubblicazione decorrono, poi, i termini per eventuali impugnazioni in sede giurisdizionale da parte dei soggetti interessati.
Importanti novità sono poi state introdotte dalla Legge 122/2010 in caso di dissenso espresso nella Conferenza di servizi ovvero in caso di conflitto tra autorità preposte al rilascio di nulla – osta, pareri e assensi.
Occorre anzitutto precisare che già alla luce della precedente normativa, il dissenso di uno o più rappresentanti delle amministrazioni regolarmente convocate, ivi comprese quelle preposte a tutela ambientale, paesaggistico – territoriale, del patrimonio storico – artistico o alla tutela della salute e della pubblica incolumità, deve essere espresso,a pena d’inammissibilità, in sede di conferenza di servizi e deve essere congruamente motivato. Qualora il dissenso non sia espresso in tale sede, ovvero non sia adeguatamente motivato, deve ritenersi tamquam non esset e comunque considerarsi alla stregua di un silenzio/assenso al progetto. L’eventuale dissenso, inoltre, non può riferirsi a questioni connesse che non costituiscono oggetto della conferenza medesima edeve comunque recare le specifiche indicazioni delle modifiche progettuali necessarie ai fini dell’assenso.
Su questo specifico punto, che rappresenta uno degli scogli interpretativi più rilevanti dell’intero iter procedimentale, appare corretto ritenere che, fatte salve le singole disposizioni in materia di VIA, VAS e AIA, deve comunque considerarsi acquisito l’assenso della amministrazione, comprese quelle preposte alla tutela della salute e della pubblica incolumità, alla tutela paesaggistico territoriale ed alla tutela ambientale, il cui rappresentante non abbia definitivamente espresso la volontà della amministrazione rappresentata nell’ambito della Conferenza di servizi. Una diversa interpretazione, infatti, sarebbe contraria alla ratio complessiva dell’intervento normativo e vanificherebbe gli effetti di certezza decisionale e temporale che il legislatore innegabilmente ha inteso fornire agli operatori.
In caso di motivato dissenso di una amministrazione preposta alla tutela ambientale, paesaggistico-territoriale, del patrimonio storico-artistico o alla tutela della salute e della pubblica incolumità (con esclusione dei casi di cui all’art. 117, ottavo comma, della Costituzione, e delle infrastrutture ed insediamenti produttivi strategici e di preminente interesse nazionale, nonché dei casi di localizzazione delle opere di interesse statale) o comunque di contrasto tra amministrazioni competenti la questione viene rimessa alla deliberazione del Consiglio dei Ministri, che deve pronunciarsi entro il termine di sessanta giorni. Tale deliberazione dovrà essere assunta dal Consiglio dei Ministri di concerto con la Regione o le Regioni e le Province autonome interessate, in caso di dissenso tra una amministrazione statale e una regionale o tra più amministrazioni regionali, oppure previa intesa con la Regione e gli enti locali interessati, in caso di conflitto tra un’amministrazione statale o regionale e un ente locale o più enti locali.
Qualora non venga raggiunto l’accordo entro i successivi 30 giorni, la deliberazione del Consiglio dei Ministri può comunque essere adottata. Occorre, inoltre, precisare che nella circostanza in cui il dissenso sia espresso da una Regione e da una Provincia autonoma in una delle materie di propria competenza, il Consiglio dei Ministri decide in esercizio del proprio potere sostitutivo, con la partecipazione dei Presidenti delle Regioni o delle Province autonome interessate.
A concludere la disciplina sulla Conferenza di Servizi, l’art. 14 quater, ultimo comma, prevede che sempre nell’ambito della VIA, in caso di provvedimento negativo, trova applicazione il disposto dell’art. 5, comma 2, lettera c-bis), della legge 23 agosto 1988, n. 400, il quale prevede che: ”Il Presidente del Consiglio dei Ministri può deferire al Consiglio dei Ministri, ai fini di una complessiva valutazione e armonizzazione degli interessi pubblici coinvolti, la decisione di questioni sulle quali siano emerse valutazioni contrastanti tra amministrazioni a diverso titolo competenti in ordine alla definizione di atti e provvedimenti”.
In conclusione, il legislatore ha tentato, attraverso una regolamentazione più stringente, di fornire all’utente maggiore certezza e rapidità decisionale nell’ambito delle Conferenze di servizi. Ciò assume un rilievo primario ed imprescindibile all’interno di quel procedimento a “struttura complessa” che è la VIA. Spetta ora alle amministrazioni coinvolte recepire correttamente le indicazioni normative, la cui interpretazione sistematica tuttavia appare chiara e non può più essere ignorata.