Pubblicato su Rivista Ambiente n.101-102 2015
Una recente pronuncia della Corte di giustizia europea mette ordine nell’acceso dibattito sugli obblighi gravanti in capo al proprietario incolpevole del fondo inquinato.
Nel dibattito sulla responsabilità del proprietario del sito inquinato, incolpevole del danno ambientale, argomento da tempo dibattuto nella dottrina e nella giurisprudenza amministrativa italiana, si inserisce una importante pronuncia della Corte di Giustizia Europea del 4 marzo 2015 (causa C-534/13). La decisione dei giudici di Lussemburgo risponde ad un quesito pregiudiziale sollevato dal Consiglio di Stato, che chiedeva di valutare la conformità della normativa nazionale, la quale non prevede obblighi di prevenzione e riparazione per i proprietari di un’aerea inquinata, che non hanno contribuito a tale inquinamento.
Ci si riferisce alla normativa del Codice dell’Ambiente, in particolare le misure previste dagli artt. 240, 244, 245 e 253, D.lgs. n. 152 del 2006.
Si rileva come le disposizioni citate non prevedano espressamente una responsabilità per il proprietario del sito inquinato, anzi, come stabilito dall’art. 244, D.lgs 152/2006, spetta alla pubblica amministrazione l’individuazione e l’accertamento della contaminazione e la successiva diffida nei confronti del responsabile dell’inquinamento. Nella stessa disposizione, è stabilito inoltre che , qualora il responsabile non venga individuato, e non provveda il proprietario, né altri soggetti interessati, spetta alle pubbliche amministrazioni porre in essere i necessari interventi.
Per quanto riguarda la messa in sicurezza del sito, nonché le procedure di ripristino, il Codice dell’Ambiente prevede una mera facoltà in capo al proprietario, ove stabilisce, all’art 245, che: “Le procedure per gli interventi di messa in sicurezza, di bonifica e di ripristino ambientale disciplinate dal presente titolo possono essere comunque attivate su iniziativa degli interessati non responsabili.” Il proprietario, tuttavia, ha comunque il dovere di dare comunicazione dell’intervenuto inquinamento o del concreto pericolo dello stesso, alle autorità amministrative competenti, ed attuare le misure di prevenzione.
Ad ulteriore dimostrazione che, in capo al proprietario, residui una mera facoltà, si riporta il comma secondo dell’art 245, D.lgs 152/2006, che stabilisce: “E’ comunque riconosciuta al proprietario o ad altro soggetto interessato la facoltà di intervenire in qualunque momento volontariamente per la realizzazione degli interventi di bonifica necessari nell’ambito del sito in proprietà o disponibilità” .
Difatti, come stabilito dall’art. 253, dello stesso decreto, al quarto comma, il proprietario non responsabile può essere tenuto a rimborsare i costi delle operazioni di ripristino “soltanto nei limiti del valore di mercato del sito determinato a seguito dell’esecuzione degli interventi medesimi”. Egli ha comunque, nel caso in cui abbia provveduto egli stesso alle spese di bonifica, il diritto di rivalersi nei confronti del responsabile.
La questione rimessa dall’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato ai Giudici europei riguardava la compatibilità delle suddette disposizioni con i principi comunitari che regolano la materia ambientale, in particolare quelli di “chi inquina paga”, di precauzione, dell’azione preventiva, e di correzione. Tali principi sono espressamente richiamati dall’art. 191, n. 2, del TFUE, il Trattato sul funzionamento dell’Unione europea, e considerati i principi cardine del diritto comunitario in materia di ambiente e territorio.
In breve, a dare impulso alla vicenda, vi era l’emissione di un provvedimento amministrativo ministeriale con cui si imponeva, ai proprietari di terreni inquinati, l’esecuzione di misure urgenti di messa in sicurezza. A seguito dell’annullamento dei provvedimenti da parte del T.A.R. , il Ministero rimetteva la questione al Consiglio di Stato, che, tuttavia, giudicava la questione meritevole di discussione in sede di Adunanza Plenaria, in ragione degli orientamenti discordanti della giurisprudenza amministrativa.
Nell’ordinanza n. 3515 del 2013, la Sesta sezione del Consiglio di Stato, esaminava i motivi alla base del contrasto giurisprudenziale, riportando le argomentazioni su cui si basano le contrapposte tesi.
Un primo orientamento, che riconosce una responsabilità in capo al proprietario del fondo contaminato, si basa sull’argomentazione che, su tale sito, graverebbero degli oneri reali proprio in conseguenza dell’inquinamento. Nell’esaminare questa tesi, i Giudici di Palazzo Spada, richiamano, nell’ordinanza in commento, una precedente sentenza del Consiglio di Stato, la n. 84 del 13 giugno 2010, IV sezione. Nella citata pronuncia si fa riferimento ad una responsabilità da posizione di cui sarebbe investito il proprietario dell’area inquinata, svincolata, dunque, dal nesso di causalità con la contaminazione, e sussistente, invece, a causa degli oneri reali che competono al proprietario.
Altro orientamento giurisprudenziale, supportato dalla dottrina maggioritaria, è quello per cui sussistono dei veri e propri obblighi solo in capo alle pubbliche amministrazioni, mentre al proprietario spettano delle mere facoltà. Tale tesi si basa principalmente sull’analisi testuale delle sopracitate norme del Codice dell’Ambiente, che, non prevede espressamente obblighi di facere per il proprietario che non sia responsabile dell’evento dannoso.
In definitiva, l’Adunanza plenaria, pur condividendo maggiormente tale seconda tesi, ha rimesso la questione ai Giudici di Lussemburgo, proprio in considerazione dei principi comunitari di diritto ambientale coinvolti, come precedentemente anticipato.
L’attesa sentenza della Corte di Giustizia europea, dopo un interessante excursus normativo, ha stabilito che: “La direttiva 2004/35/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 21 aprile 2004, sulla responsabilità ambientale in materia di prevenzione e riparazione del danno ambientale, deve essere interpretata nel senso che non osta a una normativa nazionale come quella di cui trattasi nel procedimento principale, la quale, nell’ipotesi in cui sia impossibile individuare il responsabile della contaminazione di un sito o ottenere da quest’ultimo le misure di riparazione, non consente all’autorità competente di imporre l’esecuzione delle misure di prevenzione e di riparazione al proprietario di tale sito, non responsabile della contaminazione, il quale è tenuto soltanto al rimborso delle spese relative agli interventi effettuati dall’autorità competente nel limite del valore di mercato del sito, determinato dopo l’esecuzione di tali interventi. (C-534/13, Corte di giustizia europea, 4 marzo 2015)
Come è evidente dalla decisione sopra riportata, la Corte ritiene la normativa italiana pienamente compatibile con la Direttiva europea 2004/35/CE in materia di danno ambientale. Inoltre, come disciplinato nel Codice dell’Ambiente, il proprietario del sito inquinato, a condizione che il responsabile del danno ambientale non sia identificabile, non ha l’obbligo di porre in essere misure di ripristino.
Si ritiene, alla luce di quanto sopra, che i principi espressi dai Giudici europei riflettano chiaramente l’orientamento della dottrina e della giurisprudenza maggioritaria italiana, potendosi, ormai, considerare superata l’idea che sul proprietario incolpevole gravino degli obblighi di riparazione del danno ambientale.
Rubrica
Rifiuti pericolosi: dal 1 giugno 2015 hanno piena efficacia la decisione 2014/995/UE ed il Regolamento UE n. 1357/2014
Dal 1 giugno 2015 acquistano piena efficacia nell’ordinamento italiano la decisione 2014/995/UE ed il Regolamento UE n. 1357/2014, che recano un nuovo elenco europeo dei rifiuti nonché nuovi criteri per l’attribuzione del carattere di rifiuti pericolosi. Con la citata decisione viene sostituito, nella precedente decisione 2000/532/CE, l’allegato che contiene l’elenco europeo dei rifiuti, con un nuovo elenco. Tale elenco tiene conto dei criteri nonché della terminologia del Regolamento 1272/2008 che disciplina le sostanze pericolose, e la loro classificazione, etichettatura e imballaggio. Nella normativa italiana, la definizione di “rifiuti pericolosi” è contenuta nell’art. 184 del D.lgs n. 152/2006, che rimanda all’allegato D dello stesso decreto. Tuttavia, in attesa di un intervento di armonizzazione da parte del Legislatore italiano, dal 1 giugno 2015, l’allegato D (elenco dei rifiuti) e l’allegato I (caratteristiche dei rifiuti) del D.lgs 152/2006 sono da considerarsi, stante la diretta applicabilità del regolamento europeo nell’ordinamento italiano, superati dalla normativa comunitaria.
In vigore dal 29 luglio 2015 il Decreto legislativo 105/2015, che recepisce la Direttiva Seveso III
Con il Decreto del 26 giugno 2015, n. 105 viene recepita la Direttiva 2012/18/UE (c.d. Seveso III) in materia di controllo del pericolo di incidenti rilevanti connessi con sostanze pericolose. Il decreto aggiorna la precedente normativa, cioè il D.lgs. n° 334/99 (che recepiva la Direttiva 96/82/CE (cd. “Seveso II”), e il D.lgs. 238/05, in attuazione della direttiva 2003/105/CE. Principali novità del decreto: maggiori competenze al Ministero dell’Ambiente, nel suo ruolo di coordinamento ed indirizzo; modulistica unificata per tutto il territorio; controlli ed ispezioni più frequenti negli stabilimenti.
Corte di Cassazione penale, sez. III, sentenza del 17 agosto 2015, n. 34917
“…la deroga di cui al comma quinto dell’art. 266 del d.lgs. 152/2006, per la cui operatività occorre che il soggetto sia in possesso del titolo abilitativo per l’esercizio di attività commerciale in forma ambulante ai sensi del d.lgs. 31 marzo 1998, n. 114 e che si tratti di rifiuti che formano oggetto del suo commercio non opera con riferimento a categorie di rifiuti che, per la loro peculiarità, sono autonomamente disciplinate.”
Verso la COP21 : un difficile accordo globale per contrastare il cambiamento climatico
A pochi mesi dalla COP21, che si terrà a Parigi dal 7 dicembre 2015, ancora pochi Paesi, meno di un terzo di quelli partecipanti, hanno presentato i c.d. “Intended Nationally Determined Contributions” (INDCs), ossia i piani nazionali per la riduzione delle emissioni di gas, richiesti dalla UNFCCC (United Nations Framework Convention on Climate Change). Tra questi l’Unione Europea, e , chiaramente l’Italia, che, come dichiarato dal Ministro dell’Ambiente Gian Luca Galletti, vuole essere in prima linea nel dibattito. L’Italia punterà sull’agricoltura, in quanto, secondo il Ministro delle Politiche Agricole Maurizio Martina, la corretta gestione delle terre agricole, dei prati e dei pascoli rappresenta uno dei metodi cruciali per la riduzione dei gas serra nel secondo periodo di impegno del Protocollo di Kyoto (2013-2020).