Intervento dell’Avv. Gianluca Limardi nel webinar di Sealogy: I rifiuti marini, da pescatori a guardiani del mare.

FOCUS sul DDL “Disposizioni per il recupero dei rifiuti in mare e nelle acque interne e per la promozione dell’economia circolare”. La c.d. “Legge SalvaMare”

Ringrazio l’organizzazione di Sealogy per l’opportunità che mi offre di parlare di un argomento di sicuro interesse quale quello legato al provvedimento legislativo che tutti conosciamo come Legge “SalvaMare”, in termini tecnici il Disegno di Legge relativo alle “Disposizioni per il recupero dei rifiuti in mare e nelle acque interne e per la promozione dell’economia circolare”. Sono Gianluca Limardi, Avvocato del libero Foro di Roma. Il mio studio si occupa, tra le altre materie, di diritto dell’energia e dell’ambiente e sono, ormai da molti anni, membro del Comitato scientifico della rivista Ambiente www.ambiente.news

Introduzione e considerazioni generali

Ritengo che ognuno di noi, ciascuno nel proprio campo, non possa non avere riguardo alle tematiche ambientali. La salvaguardia del pianeta, uno sviluppo eco-sotenibile ed una economia che tenga conto le esigenze legate alla tutela ambientale sono questioni di ordine generale e globale, che impongono un’attenzione prioritaria ed un impegno sempre maggiore e più costante da parte di istituzioni e cittadini. A mio avviso, l’ambiente e l’energia, necessariamente insieme, rappresentano i punti essenziali non soltanto per lo sviluppo del genere umano, ma per la sua stessa sopravvivenza. Lo studio e l’approfondimento di queste tematiche devono, quindi, coinvolgere tutti. Una maggiore consapevolezza e conoscenza tanto delle pratiche virtuose, quanto delle criticità e delle soluzioni da adottare per superarle, rappresentano lo strumento cardine per garantire, anzitutto alle generazioni future, un pianeta vivibile ed una economia che soddisfi in toto le esigenze di sopravvivenza di un numero sempre maggiore di abitanti.

Per tornare a ciò che oggi ci impegna, nell’ambito di una maggiore attenzione al futuro di quello che voglio chiamare il “sistema Terra”, non possono che considerarsi decisivi e fondamentali tutti quegli interventi volti alla tutela e salvaguardia dell’ecosistema marino. Sono sotto gli occhi di tutti le immagini, a volte sconvolgenti, dell’inquinamento di mari e oceani. Il mare rappresenta la principale fonte di vita del pianeta, mentre le sue risorse ne costituiscono una delle maggiori fonti di approvvigionamento. Eppure l’esigenza di una sua tutela spesso non appare essere compresa in toto. L’estensione della superficie marina e la distanza sostanziale dalla “antropomorfizzata” vita terrestre rendono meno “pressanti” le istanze legate alla salvaguardia dei mari (già il Ministero dell’ambiente si declina come Ministero della tutela del territorio e del mare). Si sollevano, da svariati anni ormai, le voci, non soltanto di studiosi, biologi marini ed oceanografi, ma anche di pescatori, di operatori economici e di tanti utenti del mare, che denunziano lo stato di gravissimo degrado in cui versano le acque e le coste dell’intero pianeta, con pesanti ripercussioni a carico della fauna e della flora marina. In particolare, tutti conosciamo la piaga costituita dalla presenza, in quantità che cresce in maniera esponenziale, di “plastiche” di ogni tipo (dalle micro-particelle, agli oggetti più grandi e disparati), tanto in mari “chiusi”, quanto a livello oceanico. Ebbene, l’acclarata esistenza di vere e proprie isole di plastica galleggianti (in particolare in alcune zone del Pacifico) e le sempre maggiori quantità di micro-particelle o residui di plastica rinvenuti all’interno degli organismi marini hanno portato molti paesi, soprattutto costieri, e molte organizzazioni internazionali, ad affrontare finalmente il problema. In particolare, proprio partendo dall’attivazione di alcune categorie, in primis quella dei pescatori, si sta cercando di “fare sistema”, coinvolgendo gli operatori ed “utenti” del mare per dare vita ad iniziative di ampio respiro che abbiano come obiettivo quello di contribuire a “ripulire”, almeno in parte, le acque, anzitutto attraverso il recupero dei rifiuti proprio da parte di chi lavora sul mare. Alcuni progetti già in atto anche in Italia (il progetto UTO: Upcycling the Oceans, che dopo i notevolissimi risultati ottenuti in Spagna, Thailandia e Grecia è approdato a Civitavecchia; il progetto Arcipelago pulito che, sperimentato nel porto di Livorno, è stato esteso, attraverso un ulteriore accordo con la regione Toscana, anche ai porti di Viareggio, Porto S. Stefano e Porto Ercole, Castiglione della Pescaia e Piombino; il progetto Flag Costa dell’Emilia Romagna dove un bando ha permesso di scegliere 5 progetti pilota con oltre 35 pescatori coinvolti) hanno dimostrato le potenzialità dell’intervento di categorie quale quella dei pescatori per contrastare l’inquinamento marino. Veramente è stato dimostrato, nei fatti, come i pescatori e, più in generale, tutti gli operatori che dal mare traggono il proprio sostentamento possano assumere il ruolo di “sentinelle” del mare.

In Italia (dopo alcuni provvedimenti di diverso tenore, come il D.Lgs. 148/2015 in materia di tutela dell’ambiente marino rispetto alle operazioni in mare nel settore degli idrocarburi, che tuttavia si occupava di prevenzione di disastri ambientali da incidenti in mare) la svolta normativa si è avuta con il DDL (n.1939), presentato dal Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare Sergio Costa (DDL di iniziativa governativa: Governo Conte 1), recante “Disposizioni per il recupero dei rifiuti in mare e nelle acque interne e per la promozione dell’economia circolare”, la c.d. “legge SalvaMare”. L’intento prioritario, secondo quanto più volte ribadito dallo stesso Ministro, è quello di inserire un tassello fondamentale per contribuire a liberare il mare dai rifiuti, ed in particolare dalla plastica, da un lato coinvolgendo gli operatori che in mare lavorano, anzitutto i pescatori, dall’altro sensibilizzando la collettività sull’importanza dell’ecosistema marino e dell’economia circolare legata al “riutilizzo” delle risorse “rifiutate”. In buona sostanza, così come indicato all’art.1 del DDL, l’obiettivo è quello di “contribuire al risanamento dell’ecosistema marino ed alla promozione dell’economia circolare, nonché alla sensibilizzazione della collettività per la diffusione di modelli comportamentali virtuosi volti alla prevenzione dell’abbandono dei rifiuti in mare, nei laghi, nei fiumi e nelle lagune ed alla corretta gestione dei rifiuti medesimi”. Partendo da quello che possiamo considerare l’obiettivo primario, cioè la tutela del mare, il legislatore ha poi esteso le prescrizioni anche alle acque interne ed ha, inoltre, inserito norme relative a campagne di sensibilizzazione, anzitutto scolastiche, al fine di promuove e diffondere comportamenti virtuosi che limitino la produzione di rifiuti e comunque permettano di migliorarne la gestione. Il suddetto disegno di legge, consta di 14 articoli, è stato approvato dalla Camera dei Deputati nella seduta del 24 ottobre 2019 ed è attualmente in corso di esame al Senato della Repubblica (n.1571), presso la 13° Commissione permanente; territorio, ambiente e beni ambientali (Commissione Ambiente del Senato: Presidente Senatrice Vilma Moronese, relatore del provvedimento Senatrice Virginia La Mura). Dopo lo stop generale legato all’emergenza Covid 19, nel mese di settembre è ripresa la discussione del provvedimento in Commissione al Senato. Al 10 novembre ultimo scorso il provvedimento è in corso di esame e sono già stati presentati numerosi emendamenti. Cercherò di riassumere i cardini del provvedimento legislativo così come approvato dalla Camera dei deputati (soffermandomi sulle disposizioni che più ci interessano rispetto all’oggetto dell’odierno incontro), per passare poi ad esaminare le criticità manifestate ed il successivo dibattito attualmente in corso in Commissione ambiente al Senato. Occorre anzitutto chiarire, preliminarmente, che l’ambito di applicazione del provvedimento è stato esteso al recupero dei rifiuti anche nei laghi, fiumi e nelle lagune. Cioè alle acque interne.

A) IL DDL come approvato dalla Camera dei Deputati
L’articolo 1 precisa finalità e definizioni del provvedimento. Comma 1. Le finalità (tre) sono quelle di contribuire al risanamento dell’ecosistema marino ed alla promozione dell’economia circolare, nonché quello di contribuire alla sensibilizzazione della collettività rispetto a comportamenti che possano prevenire l’abbandono di rifiuti in mare o nelle acque interne. Comma 2. Introduce le nuove definizioni di: RAP – rifiuti accidentalmente pescati – che sono quelli raccolti in mare o nelle acque interne (laghi/fiumi/lagune) durante operazioni di pesca e quelli raccolti occasionalmente in mare o nelle acque interne con qualunque mezzo. RVR – rifiuti volontariamente raccolti – che sono quelli raccolti nel corso delle campagne di pulizia del mare, dei laghi, dei fiumi e delle lagune. Campagne di pulizia che sono le iniziative preordinate all’effettuazione di operazioni di pulizia dei mari e delle acque interne, promosse dalla “autorità competente” (individuata nel Comune territorialmente competente) o da un “soggetto promotore” ed autorizzate dall’autorità. Campagna di sensibilizzazione per tale, appunto, intendendosi l’attività finalizzata alla promozione e diffusione di modelli virtuosi che limitino e prevengano l’abbandono dei rifiuti in mare e nelle acque interne. A ciò si aggiungano le definizioni di “imprenditore ittico”, “nave” e “porto”.

L’Articolo 2 disciplina le modalità di gestione dei RAP. Per il nostro esame questo è certamente uno degli articoli che suscita maggiore interesse e, contestualmente, maggiori perplessità. Se, infatti, da un lato, si equiparano i RAP ai rifiuti prodotti dalle navi (in ossequio a quanto formalmente previsto dalla Direttiva 2019/883/UE), con tutto quanto ne consegue, dall’altro, si indica chiaramente che i costi devono essere distribuiti sull’intera collettività nazionale attraverso una specifica componente della tassa sui rifiuti. Il conferimento cioè deve avvenire gratuitamente per il soggetto che lo esegue. Inoltre, se, da un lato, si prevede l’obbligo specifico per il comandante che approda in un porto di conferire i RAP all’impianto portuale di raccolta, dall’altro, non si garantisce l’effettiva presenza di idonee strutture per la ricezione degli stessi (in strutture portuali marinare, lacustri o fluviali). In via molto generica, si rimanda anche (con il comma 8) a misure premiali, da determinarsi con apposito decreto ministeriale, per i comandanti dei pescherecci che rispettano l’obbligo di conferimento.
L’ Articolo 3 disciplina lo svolgimento delle campagne di pulizia finalizzate alla raccolta volontaria di rifiuti, che possono essere svolte su iniziativa della competente autorità (cioè il Comune nel cui territorio avviene la campagna) o su istanza presentata a quest’ultima dal soggetto promotore della campagna (individuati al comma 3: associazioni dei pescatori, associazioni ambientaliste, enti gestori delle aree protette etc).
Ai rifiuti raccolti durante le suddette campagne (RVR) si applicano le previsioni relative ai RAP. In buona sostanza, anche per i RVR vige l’obbligo di conferimento gratuito presso l’impianto portuale di raccolta del Comune nel cui territorio si svolge la campagna.
L’Articolo 4, relativo alla “promozione dell’economia circolare”. Tale norma, al fine appunto di promuovere il riciclaggio della plastica e degli altri materiali non compatibili con l’ecosistema marino e delle acque interne, prevede l’emanazione di un decreto del Ministero dell’ambiente al fine di stabilire criteri e modalità attraverso cui i RAP ed i RVR cessano di essere qualificati come rifiuti secondo quanto previsto all’art. 184 ter D.lgs. 152/2006 (c.d. Codice dell’ambiente).
L’Articolo 5 è relativo a tutta la gestione delle biomasse vegetali spiaggiate.
L’ Articolo 6 regolamenta le attività di monitoraggio e controllo dell’ambiente marino (attività tecnico-scientifiche funzionali alla protezione dell’ambiente marino).
L’Articolo 7 prevede, espressamente, la possibilità di effettuare campagne di sensibilizzazione per il conseguimento delle finalità del provvedimento de quo.
L’Articolo 8, rubricato “Educazione ambientale nelle scuole per la salvaguardia dell’ambiente”, prevede, espressamente, la promozione nelle scuole di ogni ordine e grado, a cura del Ministero dell’istruzione, di attività volte a creare negli studenti una maggiore consapevolezza dell’importanza della conservazione dell’ambiente, con particolare riferimento al mare ed alle acque interne.
L’Articolo 9, prevede che, in occasione della “Giornata del mare”, nelle scuole si faccia espresso riferimento anche alle misure per la prevenzione ed il contrasto del fenomeno dell’abbandono dei rifiuti in mare.
L’Articolo 10 prevede, per gli imprenditori ittici che nell’esercizio delle proprie attività usino materiali di ridotto impatto ambientale, partecipino a campagne di pulizia o conferiscano i RAP, l’attribuzione di un riconoscimento ambientale che ne attesti l’impegno.
E’ previsto, altresì (al comma 3), che i Comuni possano realizzare un sistema incentivante anche per i possessori di imbarcazioni non esercenti attività professionali che recuperino e conferiscano a terra i RAP o i RVR.
L’Articolo 11 stabilisce i criteri generali per la disciplina degli impianti di desalinizzazione.
L’Articolo 12 istituisce, presso il Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare, un tavolo di consultazione permanente al quale è prevista la partecipazione, oltreché di rappresentanti istituzionali, anche di rappresentanti di cooperative di pesca (3) di imprese di pesca (2) e di acquacoltura (2).
L’Articolo 13 stabilisce, espressamente, che il Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare trasmetta alle camere, ogni anno entro il 31 dicembre, una relazione sull’attuazione del provvedimento legislativo in esame.
L’Articolo 14, prevede, da ultimo, la solita ipocrita dicitura, che dall’attuazione del provvedimento non debbano derivare nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica (c.d. clausola di invarianza finanziaria).

B) Le criticità
Rispetto al provvedimento in esame, così come licenziato dal primo ramo del Parlamento, non v’è chi non veda come sussistano talune criticità e come alcune soluzioni possano manifestare incompatibilità o difficoltà di attuazione.
Il WWF e l’Alleanza Cooperative Pesca hanno già chiesto, scrivendo ai Ministri Costa e Bellanova, l’inserimento, esplicito ed a tutti gli effetti, dei RAP tra i “rifiuti urbani”, sostituendo la dicitura, prevista dal testo licenziato dalla Camera, di “rifiuti equiparati a quelli prodotti dalle navi”. Questi ultimi, infatti, sono rifiuti speciali e come tali soggetti ad un regime complicato che costringerebbe le imprese pescherecce e gli imprenditori ittici a sopportare inutili oneri amministrativi e gestionali.
In effetti, occorre ribadire quello che è un concetto fondamentale: gli operatori del mare, attraverso la raccolta dei rifiuti, accidentale o volontaria, svolgono un servizio in favore della collettività ed a tutela dell’ecosistema marino. Non possono, e non devono, quindi, assumersi alcun onere economico e/o amministrativo per lo svolgimento di un’attività che va considerata, a tutti gli effetti, un servizio di rilievo primario, che va a beneficio di tutti.
In tal senso, è di tutta evidenza come i costi legati alla raccolta e gestione dei rifiuti debbano essere a carico della collettività nazionale (e non degli imprenditori ittici o comunque dei conferenti i rifiuti), attraverso una specifica componente della tariffa di gestione del servizio integrato dei rifiuti. Del resto, esplicita è l’indicazione dell’art.8 lettera d Direttiva UE 2019/883, che precisa come occorra evitare che il sistema del recupero dei costi relativi ai RAP siano a carico dei soli utenti dei porti.
Altra criticità, come è facile comprendere, è quella della necessità di attrezzare i vari porti con aree specifiche di deposito dei rifiuti raccolti in mare e con sistemi di raccolta distinti da quelli specifici per i rifiuti prodotti dalle navi o dalle imbarcazioni stesse.
A ciò si aggiunga la necessità di fissare delle regole quanto più possibili chiare per le procedure di recupero, trasporto e smaltimento, magari anche attraverso specifici accordi o convenzioni con le autorità portuali.
Un nodo fondamentale, infine, è quello del rapporto tra Comuni ed Autorità portuali rispetto alle attività relative al deposito ed allo smaltimento, più in generale alla gestione, dei rifiuti raccolti. Ciò sia da un punto di vista delle competenze, sia con riferimento alla riassegnazione delle somme incassate.

E’ necessario, in particolare, garantire una corrispondenza tra chi effettivamente sostiene l’onere per le strutture e la percentuale di riassegnazione delle somme di quanto ricavato dall’imposizione fiscale (ad esempio le entrate da Tari sono di spettanza del Comune, mentre gli oneri degli impianti di deposito e smaltimento dovrebbero essere a carico della Autorità portuali).

C) La discussione in Commissione Senato
Tali questioni sono, in effetti, attualmente oggetto di discussione e di alcuni emendamenti proposti in Commissione Senato. In particolare.
L’esplicita indicazione dei RAP e dei RVR come rifiuti urbani.
La previsione dell’istituzione in ciascun porto, a cura dell’autorità portuale competente, di apposite isole ecologiche idonee ad assicurare la raccolta e lo smaltimento dei rifiuti solidi dispersi in mare e recuperati (con impegno per il Governo a valutare la possibilità di prevedere la realizzazione di specifici impianti portuali per la raccolta di acque oleose di sentina ed acque nere). Il tutto da integrarsi nel sistema di gestione dei rifiuti comunali.
La previsione esplicita della totale gratuità del conferimento, e del successivo servizio di recupero o smaltimento, per tutti gli operatori “marini” che provvedono al recupero dei rifiuti (non deve cioè essere previsto alcune onere a carico dell’imprenditore ittico).
La possibilità, in tal senso, di prevedere la copertura dei costi attraverso una quota del tributo speciale riscosso dalle regioni per il deposito in discarica, ed in impianti di incenerimento senza recupero energetico, dei rifiuti solidi di cui all’art 3 comma IV Legge 549/1995.
La possibilità di attribuire un credito d’imposta in base alla quantità di rifiuti recuperati in mare durante l’esercizio di attività di pesca.
La possibilità, da parte dei Comuni interessati, di incentivare l’attività di recupero dei rifiuti attraverso la riduzione della tariffa per lo smaltimento dei rifiuti di bordo prodotti dall’imbarcazione da pesca.
La previsione di sistemi di cattura dei rifiuti che non interferiscano con le funzioni eco-sistemiche dei corpi idrici.
La previsione di un “protocollo” per la raccolta dei rifiuti e del suo monitoraggio e, comunque, di una disciplina per una prima fase di sperimentazione.
In una ottica ancora più estrema ed inclusiva (accanto alla proposta dell’aggiunta di un articolo in materia di contenitori per prodotti ittici con il divieto di uso delle cassette in polistirolo a partire dal 2023 e, comunque, con l’obbligo di loro sostituzione con contenitori biodegradabili e compostabili) è stata anche proposta in Commissione l’elaborazione di un piano di interventi per la riconversione delle flotte di pesca e l’orientamento professionale dei pescatori in attività finalizzate alla raccolta dei rifiuti solidi dispersi in mare (proposta di un articolo 10bis: riconversione delle imprese ittiche), con previsione di eventuali incentivi per la riconversione.

CONCLUSIONI
In conclusione, non possono negarsi criticità e difficoltà nella gestazione e, soprattutto, nel portare al traguardo il provvedimento legislativo in esame. Tuttavia non v’è chi non veda come la strada intrapresa sia quella giusta.
Coinvolgere le realtà che lavorano sul mare, quelle che dal mare traggono sostentamento e beneficio, anzitutto economico (e che, quindi, per prime, sono interessate alla tutela dell’ecosistema marino), è senz’altro una carta vincente.
Confidiamo tutti in un rapido iter al Senato che, da un lato, permetta alle concrete esigenze delle categorie interessate di trovare asilo e, dall’altro, garantisca alla Legge “SalvaMare” di divenire presto realtà.
Nella mia lunga esperienza di operatore del diritto ho imparato una cosa, che voglio condividere con Voi tutti.
La difficoltà del nostro paese non consiste tanto nel normare situazioni o fenomeni, più o meno complessi o gravosi. Soprattutto nel passato (penso anzitutto alla Costituzione, ma anche a numerosi provvedimenti di natura squisitamente tecnica) la legislazione italiana è stata presa ad esempio e riprodotta in molti paesi.
Ciò che manca, ed è il vero problema nazionale, è la capacità di dare attuazione concreta alle norme, cioè la loro effettiva applicazione. Ciò, anzitutto, a fronte della perenne difficoltà di reperire, e comunque spendere correttamente, i fondi necessari.
Con questo difetto atavico, innegabile e mastodontico, dovrà fare i conti, una volta licenziata definitivamente dal Parlamento, anche la SalvaMare.
Sono a disposizione per qualsivoglia precisazione o chiarimento.
Grazie per la cortese attenzione.

Gianluca Limardi
Avvocato in Roma